1 研究背景 科学和政治是对人类生活和社会发展产生深刻影响的两个重要因素，随着当代科学技术的发展以及科学与政治之间的相互依赖和相互作用，科学与政治的关系已经成为学者们关注的重点问题。Bernal［1］在《历史上的科学》一书中明确谈到了科学与政治的互动关系：科学本身的初次滋长是经济和政治因素的结果，但科学一旦被树立为巩固经济和政治力量的一种手段，科学的进步就成为政治和社会生活的一个因素。Salomon［2］在《科学与政治》中指出，政治活动影响着科学家的工作，科学家的工作也影响着政治活动。 二战结束以后，科学家们开始逐渐成为当代公共政策过程中的重要参与主体，为政府提供关于科技发展和公共决策的科学建议。Gilpin等［3］对二战后科学家的政治参与进行了研究，并提出在科学政策领域内,对政府预算支持的日益依赖对科学家在政治过程中的独立性和责任感造成了影响。 随着公共决策对专业知识的依赖日益增强，传统的单纯依靠单个专家的科学咨询已经难以适应现代社会公共决策对高质量科学咨询建议的需求，人们开始探索建立体制化的咨询机构开展决策咨询，科技智库由此应运而生。Maasen等［4］9提出智囊团作为一种与科学具有多种关系的团体已经出现，一些智囊团致力于成为中立知识的代表，另外一些则明确效忠于某种意识形态或某个政党，为决策者提供具有可靠性的知识。 在中美贸易摩擦中，中美国在高科技领域和核心技术方面的优势使得中国处于非常被动的局面，这也让我们更加清楚地认识到，只有加快推进科技创新，将关键核心技术掌握在自己手中，才能从根本上保障国家经济安全、国防安全和其他安全。科学家和科技智库作为中国特色决策支撑体系的重要组成部分，在中国提升科技实力和建设创新型国家过程中发挥着关键作用。本文系统梳理了国内外关于科学与政治的关系、科学家和科技智库在公共决策中的角色与作用、科学家和科技智库开展决策咨询的制度和程序安排的研究，从保持独立性、增加与公众的互动和完善科技智库运行管理机制等3个方面，提出了推动科学家及科技智库有效开展决策咨询工作的建议。 2 科学与政治的关系 2.1 科学与政治关系的理论发展 关于科学与政治之间的关系，最初的设想是把它们看作一个系统分析框架下具有不同运作规程的两个子系统，科学作为一个子系统，主要遵循真理的原则，政治作为另一个子系统，主要遵循权力的原则。这种说法假定，科学归根结底将会产生真理，而政治决策致力于维护权力。Bush［5］提出的“线性模式”价值观是这种说法的典型代表，为科学家与政府之间的伙伴关系勾画了一种愿景：政府资助基础研究工作，鼓励新科学知识的创造，为科学家提供研究资源及人才队伍；反过来，科学家提供知识并培养新一代的研究者，接受政府资助的科学家可以自主决定其研究方法、理论、分析和成果的发表，探索的自由受到保护。 然而，Bush憧憬的科学独立性受到了来自政治领域的各种威胁，政治家总想以各种方式约束科学领域的决策，包括限制资助、操控科学咨询委员会的人员构成、篡改科学报告、审查科学出版物等；另外，科学共同体出现了大量科研不端行为；同时，科学与政治的关系也越来越紧密，科学越来越多地融入社会系统中，科学的新发现和新发明产生了诸多需要政治行为的参与才能解决的问题。在这种情况下，新的科学政治观应运而生。 Stokes［6］对Bush的观点及“线性模式”提出了质疑，提出认识目标与应用目标在本质上相矛盾、两种研究必然分离的观点：与科学本身的经历不符，对于科学与政府的关系，要重点关注巴斯德象限，即对由应用引起的基础研究的政策支持；进而提出要构建新的美国联邦政府科技投资体系的设想，即以一个更加综合的、以巴斯德象限为中心的投资体系。Kitcher［7］提出“安排恰当的科学”，建议采用某种形式的“利益相关者模式”作为对“线性模式”的替代。“利益相关者模式”不仅坚持科学的使用者应该在它的生产中发挥某种作用，而且认为对科学如何被用于决策的考虑是理解科学在决策中有效性的一个重要方面。委托-代理理论致力于解决出现在咨询过程中的问题，它关注知识为何介入又怎样介入，同时强调知识是通过怎样的方式与正义过程中的政治主角相联系的。更确切地说，因为问责制是双向的，它同时需要一个负责任的代理人和一个警惕的负责人［8］。Guston［9］将委托代理理论用于科学政策分析，提出从政府到科学共同体的代理问题是科学政策中最抽象的委托代理关系,其中政府是委托人，要求科学共同体来执行一定的任务，公共机构向进行科学研究的私人机构或个人提供合同项目或拨款项目。运用委托-代理理论的方法，可以有效管理跨越政治与科学之间边界的相互关系问题和稳定性问题。Ezrahi［10］提出了“实用理性主义者”的概念，认为即使最具技术性的政策决策也需要糅合科学判断与非科学判断。 2.2 科学与政治关系的模式和类型 有学者把科学与政治的关系划分为不同的模式和类型。Price［11］提出的协调谱系理论，将完全的科学探索与完全的政治责任置于谱系的两端：当科技政策的目标越接近于完全的科学探索，科学的政治过程更倾向于科学家的自由探索和自治；当科技政策的目的更具有政治责任或政治目标的性质时，科学的政治过程倾向于更多地考虑政治责任。Funtowicz［12］区分了5种科学和政策关系的模型：（1）现代模型，以精确证明的方式应用的科学事实决定政策是否正确；（2）预防模型，科学存在不完美性，在决策中存在一种附加的规范因素即预防；（3）框架模型，首要的决策任务是给要讨论的相关科学问题以及选择哪些科学学科去解决这些问题划定框架；（4）划界模型，要对提供科学信息的各类组织和个人进行严格划界，防止有损科学诚信的政治干预；（5）扩展参与模型，科学被认为是政策过程中作为证据引入的关联知识的一个组成部分，公民在知识生产过程中既是批评者也是创造者。 3 科学家和科技智库在公共决策中的角色与作用 3.1 科学家和科技智库在公共决策中的角色 自20世纪中期以来，不断拓展的政府活动和新的科技风险已经促进了先进工业国家对技术建议的依赖，在帮助代表们决定怎样的政策将有效推进公共利益时，各种各样的专业知识已经在典型的民主政治中扮演着重要角色［4］108。Pielke［13］将科学家的角色划分为4种类型：纯粹的科学家、科学仲裁者、观点辩护者和政策选择的诚实代理人。纯粹的科学家集中于完全不考虑其使用和效用的研究，在其最纯粹的形式中与决策者没有直接的关联；观点辩护者聚焦于研究对一个特定的政治议程的含义，与决策者结合并努力参与到决策过程中；科学仲裁者与决策者有直接的互动，关注于那些能够被科学解决的议题，这些议题源于决策者提出的问题，或者来自决策者之间的争论；政策选择的诚实代理人通过扩展决策者可用的选择范围来参与决策。刘立［14］把上述分类与中国的实际和实践结合起来，从两种科学观和是否参政议政两个维度将科学家分为出世型、仲裁型、旁观型和入世型4种类型。 3.2 科学家和科技智库在公共决策中的作用 二战以来，科学技术快速发展，对经济社会生活的影响日益增大，科学技术不仅成为公共决策的重要内容，而且成为公共决策的基础。随着决策过程越来越复杂，公共决策对专业知识的需求也越来越强烈，公共决策需要更多熟悉科技发展趋势、懂得科技规律的科学家提供专家咨询，科学家和科技智库得以广泛而深入地介入决策过程，为决策者提供专业知识和科学建议已成为科学家和科技智库的一项重要任务。在政策制定过程中，科学知识和科学家会发挥重大、有效或特殊的作用。Jasanoff［15］提出科学家在决策过程中的作用在于与政策制定者就政策目标和科学技术的治理方式等内容进行对话、取得共识。Resnik［16］认为科学家们不应该只是提供信息和技术支持，他们还应该帮助外行人去理解和解读这些信息，把这些信息应用到政策议题中去，并帮助他们评估不同的政策选择、提出自己的建议。科技智库作为公共政策的研究、分析和参与机构，针对国内、国际问题开展政策导向的研究、分析和建议，使决策者和公众对公共政策问题作出全面的、有效的决策；将复杂晦涩的应用科学和基础科学知识转化为公众和社会管理者能够理解、获得和使用的信息［17］。 3.3 科学家和科技智库发挥作用的影响因素 政策领域是影响科学家和科技智库作用发挥的重要因素。Cozzens等［18］认为在基础研究相关的决策中，科学家的作用最为突出，其咨询工作成效也最为显著；在其他科技类型的政策中，科学家就不具有类似的“统治权”。Smith［19］通过对美国政府部门的科技咨询活动进行分析，发现科学家在不同的政策领域发挥的影响力存在明显差异，在技术性强的国防、环境、科技等政策领域，科学家的作用要比在涉及科技内容较少的外交、社会、军控等领域明显得多。 政策过程阶段也对科学家和科技智库作用的发挥产生重要影响。科学家在政策过程的早期运作阶段，拥有更大的机会对政策过程施加决定性的影响，对议题在最初阶段如何定义起到关键作用［20］。随着政策过程阶段的演进，对于参与者组织结构、职责、流程等方面的制度规则越来越明确、具体，科学家的作用空间往往在制度的约束下呈现下降态势［21］。刘海波［22］认为中国科技政策过程的专家参与主要体现在想法—政策阶段和政策—程序—实践阶段，在概念—政策阶段的参与则显得不够制度化。汝鹏等［23］提出在政策议程设置阶段，科学家经常能够发挥比较突出的作用；在政策方案规划和采纳阶段，科学家的作用主要体现在提供必要的咨询意见；而在政策实施和评估阶段，科学家则再次成为决策的核心。 4 科学家和科技智库开展决策咨询的制度和程序 4.1 国家制度和法律 为了解科技决策咨询的不同组织形式在什么条件下可以提高和促进（或阻碍）公共政策的制定，以及它们如何做到这一点，就必须关注制度条件，亦即一个决定了科技咨询在给定的政治制度中可能采取什么形式的政治体系所具有的特征和属性［24］。Barben［25］做了关于专家咨询制度的国制比较研究，对核技术、信息通信技术、生物技术和纳米技术4种高新技术进行了案例分析，认为政治和科技之间存在着相互依赖关系，政治变革会影响科学技术的发展，科学技术的发展又影响政治和政策的配置。Wagner等［26］通过对美国、欧洲、日本等国家和地区科技专家参与政策咨询情况的比较研究，发现科技专家在实行分权式的“党派争辩”模式的国家（如美国）中发挥的作用，要弱于实行集权式的“科学决策”模式的国家（如法国）。Halffman［27］结合美国、英国和荷兰的监管制度对专家咨询中科学政策的边界进行了研究，发现美国的监管制度通常围绕着严格的科学与政治、风险评估和风险管理的边界组织开展，在组织结构、法律规定、规范信念和标准化的测试程序中必须提供科学证据，监管机构依靠科学和法律授权；英国的监管工作主要不是依靠科学的规范化，而是依靠个性化的专家判断，依靠为监管决策提供科学评估的专家的质量和合理性为科学咨询的质量提供保障；在荷兰的监管制度下，专家决定的技术细节同非专家争论隔离开来，专家共识的形成遵循公开讨论的社团主义安排模式。Irwin［28］提出要密切关注更广泛的治理问题及其与现有政策咨询模式间的兼容性问题。1972年美国出台《联邦咨询委员会法》，目的是保证各种形式的专家咨询机构建议的客观性以及公众在专家咨询过程中的知情权，该法规通过咨询程序和监督机制规制专家咨询机构的行为，其中一些核心的要求包括平衡委员会成员的力量、建立公平的成员构成比例、向公众公开委员会的会议、对公众开放委员会采用的科学知识等。 4.2 外部程序安排 为保证科学家和科技智库积极负责地提供独立的、高质量的咨询意见，也需要从程序安排上予以规范。Weill［29］建议在专家及其赞助人之间缔结合同，并且这些合同都向公众公开，其中合同规定了决策小组的决策程序和条件，并事先对一些问题进行规定，如可信性问题、信息的有效性问题与道德规范问题。欧盟针对专业知识的民主化问题提出“加强专业知识的信誉和效力的5个行动方针”，其中4个行动方针是设计如何对专家进行动员以及如何与专家进行互动的问题，包括完善专家名单、利用参与程序、扩展专家库和改善风险管理，第5项行动方针涉及为专家委员会制定一套指导方针，这实际上是为其他4个方针的执行提供一套保证机制［30］。美国国家研究理事会的专家委员会认为应该加强风险评估过程中的同行评议，建议根据监管机构的不同需要对同行评议形式适当调整，同时还须遵守一些基本的准则，如在同行评议小组的成员构成和选择方面必须考虑其在相关领域内的专业能力及成员提名的客观性。 4.3 内部程序管理 高质量的决策咨询离不开科学合理的科技智库内部程序管理。Hilgartner［31］对美国国家科学院保证其咨询建议的质量和诚信、捍卫其独立性声望的程序进行了研究，这些程序的主要目的在于避免利益冲突，防止研究的资助者影响研究结论，确保报告在发布前都经过了高水平专家评议；美国国家科学院的程序还专门设有保密的要求，即要求各委员会必须保证其讨论意见、报告未定稿和内部文件不对外公开。Bijker等［32］以档案研究、民族志观察和人员访谈的方法对荷兰卫生研究理事会进行了研究，包括它的使命、定位、职责、研究领域等，重点分析了荷兰卫生研究理事会如何运转，以及它在政治、决策和社会中扮演着怎样的角色，将荷兰卫生研究理事会从对咨询诉求的性质明确与政府进行协商到对完成报告、撰写新闻稿，从对专家委员会成员进行挑选到咨询人员参与报告发布后的公共辩论的相关步骤等进行了详细描述。 国内学者对国外科技智库的运行和管理也做了大量研究。张志强等［33］对美国国家科学院、兰德公司、世界资源研究所等智库的管理和运行进行了总结，重点分析了国外科技智库的独立性和客观性、理事会化的治理机制和管理运行机制、研究人才队伍组织与流动机制、严格的成果内外部评审机制、基于数据信息的专业政策分析研究等。季婉婧等［34］选取美国佐治亚理工学院、日本科技政策研究所、韩国科技政策研究所等8家6种类型的国际典型科技智库作为研究样本，对各个机构简报类、基础研究类、定量化分析工具和专题研究类的情报产品进行了特点分析。栾瑞英等［35］按照资金来源和研究的独立性，将科技智库分为科学院型、大学附属型、独立自治型和公司型等4种类型，从管理架构、项目运营、资金来源等方面比较分析国外6家高水平科技智库的组织与运行机制。张宝英［36］对德国马普协会、美国兰德公司、韩国科技政策研究所等8家科技智库，从资金来源、研究成果、人员构成、产品特点等方面进行了研究和分析，提出了科技智库的发展趋势，包括组织结构更加灵活化、人员结构更加合理化、研究成果更加独立化等。王桂侠等［37］以美国国家科学院、英国皇家学会和印度科学院为例进行了案例分析，认为科技智库影响力是社会资本、思想产品、受众对象、影响渠道、介入时机、产品市场6个基本因素综合发挥作用的结果。 5 完善科技决策咨询工作的几点建议 进入21世纪以来，全球科技创新进入空前密集活跃的时期，新一轮科技革命和产业变革正在重构全球创新版图、重塑全球经济结构，科学技术深刻影响着国家前途命运和人民生活福祉；与此同时，中国正进入全面深化改革新阶段，必须以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，使科技创新真正成为经济社会发展的主要驱动力。在世界新一轮科技革命和产业变革同中国转变发展方式的历史性交汇期，中国改革发展中的稳定难题和应对全球性问题，迫切需要科学咨询和科学决策，要充分发挥高水平科学家和科技智库的智力优势和核心智囊作用，洞悉未来科技发展趋势，准确研判发展方向和战略重点，围绕事关国计民生的重大战略问题，紧扣国家发展新战略、新形势、新需求，提供准确、前瞻、及时的建议和系统解决方案，为推进党和国家科学决策、民主决策、依法决策，推进国家治理体系和治理能力现代化贡献更多智慧和力量。 5.1 保持独立性以提升决策咨询质量 中共中央办公厅、国务院办公厅2015年印发的《关于加强中国特色新型智库建设的意见》中明确提出，智库要以服务党和政府科学民主依法决策为宗旨，要坚持党管智库。而独立性是科学家和科技智库参与公共决策的基本前提，在坚持党的领导和正确政治方向的同时，必须保持科学家和科技智库自身的独立性，为党和政府提供切实可行的政策建议和咨询方案。第一，从政府层面，要提高对科学家和科技智库参与公共决策功能和作用的认识，树立信任科技决策咨询的意识，在信息、资源、经费等方面予以支持；同时，不把政府的意志强加给科学家和科技智库，不对科学家和科技智库的研究过程与研究结果进行干预。第二，从科技智库层面，要树立保护学术自由、坚持独立研究的智库文化和价值观，为研究人员提供相对宽松的研究环境，允许研究人员依据客观事实给出不同的见解；同时通过构建多元化的经费筹措渠道，以保持财政上的独立，拒绝带有不当目的和不当条件的合同项目与委托项目，使研究人员能够在最大程度上发挥自主性与自由性。第三，从科学家层面，在研究过程中要信守“不唯书、不唯上，只唯实”的理念，独立自主地开展选题和研究工作，用科学的方法和充分的论据提出解决问题的思路或方案；科技智库研究人员提出的意见和建议，必须对国家负责、对人民负责、对历史负责，要有科学理论依据、符合客观发展规律。 5.2 增加与公众的互动以提升决策咨询水平 公共政策事关广大公众的切身利益，公众参与既是公共决策科学化、民主化的必然要求，也是解决中国公共决策过程中缺乏公众信任和可靠的信息数据来源等问题的正确选择。在西方国家，利益团体和社会公众的政策参与日趋明显，而中国公共决策中企业、公众的参与水平还很低，要建立一个既符合科学技术发展规律，又能广泛综合公众意见的决策参与机制，提高公众的决策参与度。 第一，要有公民参与公共决策的制度性安排，将重大决策的程序、信息公开、专家咨询、公众参与等通过法律法规加以确定，建设规范、通畅的公众参与渠道。 第二，科学家和科技智库要增强与公众进行沟通的意识和主动性，掌握公众的利益诉求，并将其反映到公共决策咨询之中。第三，要提高公众的科学素养，增强公众对科学技术和公共决策的认识程度，提升公众参与的能力和水平，形成公众参与公共决策的良好氛围。 5.3 完善科技智库运行管理机制以提升决策咨询能力 科技智库的运行管理水平直接影响科学家及科技智库的决策咨询能力，为推动科学家和科技智库更好地开展决策咨询工作，要重点从科技智库人才管理、产品质量管理和智库传播能力提升等3个方面来完善科技智库的运行和管理机制。第一，人才是科技智库的核心竞争力，要重点从组织运行、人力资源管理和智库环境等3方面加强科技智库人才工作，探索建立符合新型智库特点的现代治理机构与运行机制，完善科技智库人才的招聘选拔、配置、使用、培养、评价、激励和薪酬福利工作，营造有利于激发人才活力的组织文化、制度环境和工作环境，进而提高科技智库人员的决策咨询能力。第二，产品质量是科技智库的生命线，要重视科技智库产品质量的全过程管理，将质量管理融入研究和咨询项目的选题立项、研究实施和结题评审的全过程，以过程管理的质量控制来保障产品产出的质量和水平。其中选题环节是科技智库产品质量控制的源头，研究实施是科技智库产品质量控制的实质环节，结题评审是科技智库产品质量控制的关键环节。第三，成果传播是科技智库可持续发展的重要着力点，科技智库成果传播要以提升政策和社会影响力为目标，综合运用新旧媒体等成果传播方式,提升科技智库成果的影响力和知名度；要加强研究成果向上报送工作，建立向党中央、国务院、全国人大、全国政协的成果报送渠道和沟通联系机制。 ［1］BERNAL J D.历史上的科学［M］.伍况甫, 彭家礼, 译.北京:科学出版社, 1959: 685. ［2］SALOMON J J. Science and politics ［M］.Cambridge: MIT Press,1973. ［3］GILPIN R, WRIGHT C. Scientists and national policy-making ［M］.New York: Columbia University Press, 1964. ［4］MAASEN S, WEINGART P.专业知识的民主化？: 探求科学咨询的新模式［M］.姜江, 马晓琨, 秦兰, 译.上海: 上海交通大学出版社, 2010. ［5］BUSH V.科学: 没有止境的前沿［M］.范岱年, 谢道华, 译.北京: 商务印书馆, 2005. ［6］STOKES D E.基础科学与技术创新:巴斯德象限［M］.周春彦,谷春立, 译.北京:科学出版社, 1999. ［7］KITCHER P. Science, truth, and democracy ［M］.New York:Oxford University Press, 2001. ［8］JASANOFF S. Accounting for expertise ［J］.Science and Public Policy, 2003, 30(3):157-162. ［9］GUSTON D H.在政治与科学之间: 确保科学研究的诚信与产出率［M］.龚旭, 译.北京: 科学出版社, 2011: 15-20. ［10］EZRAHI Y. Utopian and pragmatic rationalism: the political context of scientific advice ［J］.Minerva, 1980, 18(1):111-131. ［11］PRICE D K. Government and science ［M］.New York: New York University Press, 1954. ［12］FUNTOWICZ S. Why knowledge assessment? ［J］.Interfaces Between Science & Society, 2006, 9:137-145. ［13］PIELKE R A.诚实的代理人: 科学在政策与政治中的意义［M］.李正飞, 缪航, 译.上海: 上海交通大学出版社, 2010:13-19. ［14］刘立.科学共同体: 做有良知的参政议政者［J］.民主与科学,2011(4): 30-31. ［15］JASANOFF S.第五部门: 当科学顾问成为政策制定者［M］.陈光, 译.上海: 上海交通大学出版社, 2011: 44, 287-289. ［16］RESNIK D.政治与科学的博弈: 科学独立性与政府监督之间的平衡［M］.陈光, 白成太, 译.上海: 上海交通大学出版社,2015: 87. ［17］MCGANN J, SABATINI R.全球智库: 政策网络与治理［M］.韩雪, 王小文, 译.上海: 上海交通大学出版社, 2015: 5. ［18］COZZENS S E, WOODHOUSE E J. Science, government, and the politics of knowledge［M］//JASANOFF S, MARKLE G E,PETERSEN J C, et al. Handbook of science and technology studies.London: Sage Publications, 1995:533-553. ［19］SMITH B L R. The advisers: scientists in the policy process ［M］.Washington D.C.: Brookings Institution, 1992:68-100. ［20］ROCHEFORT D A, COBB R W. The politics of problem definition:shaping the policy agenda ［M］.Lawrence: University Press of Kansas, 1994:10-15. ［21］KELLER A C. Good science, green policy: the role of scientists in environmental policy in the United States ［D］. Berkeley:University of California, 2001:21-47. ［22］刘海波.论科技政策决策过程的专家参与［J］.自然辩证法研究, 1998, 14(7): 52-55. ［23］汝鹏, 苏竣.政府与科学家关系及科技决策机制优化: 以“科技类型-政策阶段”空间为视角［J］.科学学研究, 2010,28(12): 1814-1818. ［24］LENTSCH J, WEINGART P.政策制定中的科学咨询: 国际比较［M］.王海芸, 译.上海: 上海交通大学出版社, 2015: 2-3. ［25］BARBEN D. Changing regimes of science and politics: comparative and transnational perspectives for a world in transition ［J］.Science and Public Policy, 2007, 34(1):55-69. ［26］WAGNER P, HELLMUT W. Social scientists in policy research and consulting: some cross-national comparisons ［J］.International Social Science Journal, 1986, 38(4):601-617. ［27］HALFFMAN W. Science-policy boundaries: national styles? ［J］.Science and Public Policy, 2005, 32(6): 457-467. ［28］IRWIN A. The politics of talk: coming to terms with the new scientific governance ［J］. Social Studies of Science, 2006, 36(2):299-320. ［29］WEILL C. 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Science and Public Policy, 2003,30(3):189-192. ［31］HILGARTNER S.在科学的舞台上: 作为公共戏剧的专家咨询［M］.赵延东, 译.上海: 上海交通大学出版社, 2015: 28. ［32］BIJKER W, BAL R, HENDRIKS R.科学权威的矛盾性: 科学咨询在民主社会中的作用［M］.施云燕, 朱晓军, 译.上海: 上海交通大学出版社, 2015: 6-12. ［33］张志强, 苏娜.国际智库发展趋势特点与我国新型智库建设［J］.智库理论与实践, 2016, (1): 15-18. ［34］季婉婧, 曲建升.国际典型科技智库的类型及其产品特点分析［J］.图书与情报, 2012, (5): 93-97. ［35］栾瑞英, 初景利.国外典型高水平科技智库运行机制剖析与启示［J］.中国科技论坛, 2017(11): 175-179. ［36］张宝英.全球主要科技智库发展类型及产品特点分析［J］.中国矿业大学学报(社会科学版), 2016(2): 67-73. ［37］王桂侠, 万劲波.科技智库影响力基本要素模型研究［J］.科研管理, 2016, 37(8): 150-151. 1 研究背景科学和政治是对人类生活和社会发展产生深刻影响的两个重要因素，随着当代科学技术的发展以及科学与政治之间的相互依赖和相互作用，科学与政治的关系已经成为学者们关注的重点问题。Bernal［1］在《历史上的科学》一书中明确谈到了科学与政治的互动关系：科学本身的初次滋长是经济和政治因素的结果，但科学一旦被树立为巩固经济和政治力量的一种手段，科学的进步就成为政治和社会生活的一个因素。Salomon［2］在《科学与政治》中指出，政治活动影响着科学家的工作，科学家的工作也影响着政治活动。二战结束以后，科学家们开始逐渐成为当代公共政策过程中的重要参与主体，为政府提供关于科技发展和公共决策的科学建议。Gilpin等［3］对二战后科学家的政治参与进行了研究，并提出在科学政策领域内,对政府预算支持的日益依赖对科学家在政治过程中的独立性和责任感造成了影响。随着公共决策对专业知识的依赖日益增强，传统的单纯依靠单个专家的科学咨询已经难以适应现代社会公共决策对高质量科学咨询建议的需求，人们开始探索建立体制化的咨询机构开展决策咨询，科技智库由此应运而生。Maasen等［4］9提出智囊团作为一种与科学具有多种关系的团体已经出现，一些智囊团致力于成为中立知识的代表，另外一些则明确效忠于某种意识形态或某个政党，为决策者提供具有可靠性的知识。在中美贸易摩擦中，中美国在高科技领域和核心技术方面的优势使得中国处于非常被动的局面，这也让我们更加清楚地认识到，只有加快推进科技创新，将关键核心技术掌握在自己手中，才能从根本上保障国家经济安全、国防安全和其他安全。科学家和科技智库作为中国特色决策支撑体系的重要组成部分，在中国提升科技实力和建设创新型国家过程中发挥着关键作用。本文系统梳理了国内外关于科学与政治的关系、科学家和科技智库在公共决策中的角色与作用、科学家和科技智库开展决策咨询的制度和程序安排的研究，从保持独立性、增加与公众的互动和完善科技智库运行管理机制等3个方面，提出了推动科学家及科技智库有效开展决策咨询工作的建议。2 科学与政治的关系2.1 科学与政治关系的理论发展关于科学与政治之间的关系，最初的设想是把它们看作一个系统分析框架下具有不同运作规程的两个子系统，科学作为一个子系统，主要遵循真理的原则，政治作为另一个子系统，主要遵循权力的原则。这种说法假定，科学归根结底将会产生真理，而政治决策致力于维护权力。Bush［5］提出的“线性模式”价值观是这种说法的典型代表，为科学家与政府之间的伙伴关系勾画了一种愿景：政府资助基础研究工作，鼓励新科学知识的创造，为科学家提供研究资源及人才队伍；反过来，科学家提供知识并培养新一代的研究者，接受政府资助的科学家可以自主决定其研究方法、理论、分析和成果的发表，探索的自由受到保护。然而，Bush憧憬的科学独立性受到了来自政治领域的各种威胁，政治家总想以各种方式约束科学领域的决策，包括限制资助、操控科学咨询委员会的人员构成、篡改科学报告、审查科学出版物等；另外，科学共同体出现了大量科研不端行为；同时，科学与政治的关系也越来越紧密，科学越来越多地融入社会系统中，科学的新发现和新发明产生了诸多需要政治行为的参与才能解决的问题。在这种情况下，新的科学政治观应运而生。Stokes［6］对Bush的观点及“线性模式”提出了质疑，提出认识目标与应用目标在本质上相矛盾、两种研究必然分离的观点：与科学本身的经历不符，对于科学与政府的关系，要重点关注巴斯德象限，即对由应用引起的基础研究的政策支持；进而提出要构建新的美国联邦政府科技投资体系的设想，即以一个更加综合的、以巴斯德象限为中心的投资体系。Kitcher［7］提出“安排恰当的科学”，建议采用某种形式的“利益相关者模式”作为对“线性模式”的替代。“利益相关者模式”不仅坚持科学的使用者应该在它的生产中发挥某种作用，而且认为对科学如何被用于决策的考虑是理解科学在决策中有效性的一个重要方面。委托-代理理论致力于解决出现在咨询过程中的问题，它关注知识为何介入又怎样介入，同时强调知识是通过怎样的方式与正义过程中的政治主角相联系的。更确切地说，因为问责制是双向的，它同时需要一个负责任的代理人和一个警惕的负责人［8］。Guston［9］将委托代理理论用于科学政策分析，提出从政府到科学共同体的代理问题是科学政策中最抽象的委托代理关系,其中政府是委托人，要求科学共同体来执行一定的任务，公共机构向进行科学研究的私人机构或个人提供合同项目或拨款项目。运用委托-代理理论的方法，可以有效管理跨越政治与科学之间边界的相互关系问题和稳定性问题。Ezrahi［10］提出了“实用理性主义者”的概念，认为即使最具技术性的政策决策也需要糅合科学判断与非科学判断。2.2 科学与政治关系的模式和类型有学者把科学与政治的关系划分为不同的模式和类型。Price［11］提出的协调谱系理论，将完全的科学探索与完全的政治责任置于谱系的两端：当科技政策的目标越接近于完全的科学探索，科学的政治过程更倾向于科学家的自由探索和自治；当科技政策的目的更具有政治责任或政治目标的性质时，科学的政治过程倾向于更多地考虑政治责任。Funtowicz［12］区分了5种科学和政策关系的模型：（1）现代模型，以精确证明的方式应用的科学事实决定政策是否正确；（2）预防模型，科学存在不完美性，在决策中存在一种附加的规范因素即预防；（3）框架模型，首要的决策任务是给要讨论的相关科学问题以及选择哪些科学学科去解决这些问题划定框架；（4）划界模型，要对提供科学信息的各类组织和个人进行严格划界，防止有损科学诚信的政治干预；（5）扩展参与模型，科学被认为是政策过程中作为证据引入的关联知识的一个组成部分，公民在知识生产过程中既是批评者也是创造者。3 科学家和科技智库在公共决策中的角色与作用3.1 科学家和科技智库在公共决策中的角色自20世纪中期以来，不断拓展的政府活动和新的科技风险已经促进了先进工业国家对技术建议的依赖，在帮助代表们决定怎样的政策将有效推进公共利益时，各种各样的专业知识已经在典型的民主政治中扮演着重要角色［4］108。Pielke［13］将科学家的角色划分为4种类型：纯粹的科学家、科学仲裁者、观点辩护者和政策选择的诚实代理人。纯粹的科学家集中于完全不考虑其使用和效用的研究，在其最纯粹的形式中与决策者没有直接的关联；观点辩护者聚焦于研究对一个特定的政治议程的含义，与决策者结合并努力参与到决策过程中；科学仲裁者与决策者有直接的互动，关注于那些能够被科学解决的议题，这些议题源于决策者提出的问题，或者来自决策者之间的争论；政策选择的诚实代理人通过扩展决策者可用的选择范围来参与决策。刘立［14］把上述分类与中国的实际和实践结合起来，从两种科学观和是否参政议政两个维度将科学家分为出世型、仲裁型、旁观型和入世型4种类型。3.2 科学家和科技智库在公共决策中的作用二战以来，科学技术快速发展，对经济社会生活的影响日益增大，科学技术不仅成为公共决策的重要内容，而且成为公共决策的基础。随着决策过程越来越复杂，公共决策对专业知识的需求也越来越强烈，公共决策需要更多熟悉科技发展趋势、懂得科技规律的科学家提供专家咨询，科学家和科技智库得以广泛而深入地介入决策过程，为决策者提供专业知识和科学建议已成为科学家和科技智库的一项重要任务。在政策制定过程中，科学知识和科学家会发挥重大、有效或特殊的作用。Jasanoff［15］提出科学家在决策过程中的作用在于与政策制定者就政策目标和科学技术的治理方式等内容进行对话、取得共识。Resnik［16］认为科学家们不应该只是提供信息和技术支持，他们还应该帮助外行人去理解和解读这些信息，把这些信息应用到政策议题中去，并帮助他们评估不同的政策选择、提出自己的建议。科技智库作为公共政策的研究、分析和参与机构，针对国内、国际问题开展政策导向的研究、分析和建议，使决策者和公众对公共政策问题作出全面的、有效的决策；将复杂晦涩的应用科学和基础科学知识转化为公众和社会管理者能够理解、获得和使用的信息［17］。3.3 科学家和科技智库发挥作用的影响因素政策领域是影响科学家和科技智库作用发挥的重要因素。Cozzens等［18］认为在基础研究相关的决策中，科学家的作用最为突出，其咨询工作成效也最为显著；在其他科技类型的政策中，科学家就不具有类似的“统治权”。Smith［19］通过对美国政府部门的科技咨询活动进行分析，发现科学家在不同的政策领域发挥的影响力存在明显差异，在技术性强的国防、环境、科技等政策领域，科学家的作用要比在涉及科技内容较少的外交、社会、军控等领域明显得多。政策过程阶段也对科学家和科技智库作用的发挥产生重要影响。科学家在政策过程的早期运作阶段，拥有更大的机会对政策过程施加决定性的影响，对议题在最初阶段如何定义起到关键作用［20］。随着政策过程阶段的演进，对于参与者组织结构、职责、流程等方面的制度规则越来越明确、具体，科学家的作用空间往往在制度的约束下呈现下降态势［21］。刘海波［22］认为中国科技政策过程的专家参与主要体现在想法—政策阶段和政策—程序—实践阶段，在概念—政策阶段的参与则显得不够制度化。汝鹏等［23］提出在政策议程设置阶段，科学家经常能够发挥比较突出的作用；在政策方案规划和采纳阶段，科学家的作用主要体现在提供必要的咨询意见；而在政策实施和评估阶段，科学家则再次成为决策的核心。4 科学家和科技智库开展决策咨询的制度和程序4.1 国家制度和法律为了解科技决策咨询的不同组织形式在什么条件下可以提高和促进（或阻碍）公共政策的制定，以及它们如何做到这一点，就必须关注制度条件，亦即一个决定了科技咨询在给定的政治制度中可能采取什么形式的政治体系所具有的特征和属性［24］。Barben［25］做了关于专家咨询制度的国制比较研究，对核技术、信息通信技术、生物技术和纳米技术4种高新技术进行了案例分析，认为政治和科技之间存在着相互依赖关系，政治变革会影响科学技术的发展，科学技术的发展又影响政治和政策的配置。Wagner等［26］通过对美国、欧洲、日本等国家和地区科技专家参与政策咨询情况的比较研究，发现科技专家在实行分权式的“党派争辩”模式的国家（如美国）中发挥的作用，要弱于实行集权式的“科学决策”模式的国家（如法国）。Halffman［27］结合美国、英国和荷兰的监管制度对专家咨询中科学政策的边界进行了研究，发现美国的监管制度通常围绕着严格的科学与政治、风险评估和风险管理的边界组织开展，在组织结构、法律规定、规范信念和标准化的测试程序中必须提供科学证据，监管机构依靠科学和法律授权；英国的监管工作主要不是依靠科学的规范化，而是依靠个性化的专家判断，依靠为监管决策提供科学评估的专家的质量和合理性为科学咨询的质量提供保障；在荷兰的监管制度下，专家决定的技术细节同非专家争论隔离开来，专家共识的形成遵循公开讨论的社团主义安排模式。Irwin［28］提出要密切关注更广泛的治理问题及其与现有政策咨询模式间的兼容性问题。1972年美国出台《联邦咨询委员会法》，目的是保证各种形式的专家咨询机构建议的客观性以及公众在专家咨询过程中的知情权，该法规通过咨询程序和监督机制规制专家咨询机构的行为，其中一些核心的要求包括平衡委员会成员的力量、建立公平的成员构成比例、向公众公开委员会的会议、对公众开放委员会采用的科学知识等。4.2 外部程序安排为保证科学家和科技智库积极负责地提供独立的、高质量的咨询意见，也需要从程序安排上予以规范。Weill［29］建议在专家及其赞助人之间缔结合同，并且这些合同都向公众公开，其中合同规定了决策小组的决策程序和条件，并事先对一些问题进行规定，如可信性问题、信息的有效性问题与道德规范问题。欧盟针对专业知识的民主化问题提出“加强专业知识的信誉和效力的5个行动方针”，其中4个行动方针是设计如何对专家进行动员以及如何与专家进行互动的问题，包括完善专家名单、利用参与程序、扩展专家库和改善风险管理，第5项行动方针涉及为专家委员会制定一套指导方针，这实际上是为其他4个方针的执行提供一套保证机制［30］。美国国家研究理事会的专家委员会认为应该加强风险评估过程中的同行评议，建议根据监管机构的不同需要对同行评议形式适当调整，同时还须遵守一些基本的准则，如在同行评议小组的成员构成和选择方面必须考虑其在相关领域内的专业能力及成员提名的客观性。4.3 内部程序管理高质量的决策咨询离不开科学合理的科技智库内部程序管理。Hilgartner［31］对美国国家科学院保证其咨询建议的质量和诚信、捍卫其独立性声望的程序进行了研究，这些程序的主要目的在于避免利益冲突，防止研究的资助者影响研究结论，确保报告在发布前都经过了高水平专家评议；美国国家科学院的程序还专门设有保密的要求，即要求各委员会必须保证其讨论意见、报告未定稿和内部文件不对外公开。Bijker等［32］以档案研究、民族志观察和人员访谈的方法对荷兰卫生研究理事会进行了研究，包括它的使命、定位、职责、研究领域等，重点分析了荷兰卫生研究理事会如何运转，以及它在政治、决策和社会中扮演着怎样的角色，将荷兰卫生研究理事会从对咨询诉求的性质明确与政府进行协商到对完成报告、撰写新闻稿，从对专家委员会成员进行挑选到咨询人员参与报告发布后的公共辩论的相关步骤等进行了详细描述。国内学者对国外科技智库的运行和管理也做了大量研究。张志强等［33］对美国国家科学院、兰德公司、世界资源研究所等智库的管理和运行进行了总结，重点分析了国外科技智库的独立性和客观性、理事会化的治理机制和管理运行机制、研究人才队伍组织与流动机制、严格的成果内外部评审机制、基于数据信息的专业政策分析研究等。季婉婧等［34］选取美国佐治亚理工学院、日本科技政策研究所、韩国科技政策研究所等8家6种类型的国际典型科技智库作为研究样本，对各个机构简报类、基础研究类、定量化分析工具和专题研究类的情报产品进行了特点分析。栾瑞英等［35］按照资金来源和研究的独立性，将科技智库分为科学院型、大学附属型、独立自治型和公司型等4种类型，从管理架构、项目运营、资金来源等方面比较分析国外6家高水平科技智库的组织与运行机制。张宝英［36］对德国马普协会、美国兰德公司、韩国科技政策研究所等8家科技智库，从资金来源、研究成果、人员构成、产品特点等方面进行了研究和分析，提出了科技智库的发展趋势，包括组织结构更加灵活化、人员结构更加合理化、研究成果更加独立化等。王桂侠等［37］以美国国家科学院、英国皇家学会和印度科学院为例进行了案例分析，认为科技智库影响力是社会资本、思想产品、受众对象、影响渠道、介入时机、产品市场6个基本因素综合发挥作用的结果。5 完善科技决策咨询工作的几点建议进入21世纪以来，全球科技创新进入空前密集活跃的时期，新一轮科技革命和产业变革正在重构全球创新版图、重塑全球经济结构，科学技术深刻影响着国家前途命运和人民生活福祉；与此同时，中国正进入全面深化改革新阶段，必须以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，使科技创新真正成为经济社会发展的主要驱动力。在世界新一轮科技革命和产业变革同中国转变发展方式的历史性交汇期，中国改革发展中的稳定难题和应对全球性问题，迫切需要科学咨询和科学决策，要充分发挥高水平科学家和科技智库的智力优势和核心智囊作用，洞悉未来科技发展趋势，准确研判发展方向和战略重点，围绕事关国计民生的重大战略问题，紧扣国家发展新战略、新形势、新需求，提供准确、前瞻、及时的建议和系统解决方案，为推进党和国家科学决策、民主决策、依法决策，推进国家治理体系和治理能力现代化贡献更多智慧和力量。5.1 保持独立性以提升决策咨询质量中共中央办公厅、国务院办公厅2015年印发的《关于加强中国特色新型智库建设的意见》中明确提出，智库要以服务党和政府科学民主依法决策为宗旨，要坚持党管智库。而独立性是科学家和科技智库参与公共决策的基本前提，在坚持党的领导和正确政治方向的同时，必须保持科学家和科技智库自身的独立性，为党和政府提供切实可行的政策建议和咨询方案。第一，从政府层面，要提高对科学家和科技智库参与公共决策功能和作用的认识，树立信任科技决策咨询的意识，在信息、资源、经费等方面予以支持；同时，不把政府的意志强加给科学家和科技智库，不对科学家和科技智库的研究过程与研究结果进行干预。第二，从科技智库层面，要树立保护学术自由、坚持独立研究的智库文化和价值观，为研究人员提供相对宽松的研究环境，允许研究人员依据客观事实给出不同的见解；同时通过构建多元化的经费筹措渠道，以保持财政上的独立，拒绝带有不当目的和不当条件的合同项目与委托项目，使研究人员能够在最大程度上发挥自主性与自由性。第三，从科学家层面，在研究过程中要信守“不唯书、不唯上，只唯实”的理念，独立自主地开展选题和研究工作，用科学的方法和充分的论据提出解决问题的思路或方案；科技智库研究人员提出的意见和建议，必须对国家负责、对人民负责、对历史负责，要有科学理论依据、符合客观发展规律。5.2 增加与公众的互动以提升决策咨询水平公共政策事关广大公众的切身利益，公众参与既是公共决策科学化、民主化的必然要求，也是解决中国公共决策过程中缺乏公众信任和可靠的信息数据来源等问题的正确选择。在西方国家，利益团体和社会公众的政策参与日趋明显，而中国公共决策中企业、公众的参与水平还很低，要建立一个既符合科学技术发展规律，又能广泛综合公众意见的决策参与机制，提高公众的决策参与度。第一，要有公民参与公共决策的制度性安排，将重大决策的程序、信息公开、专家咨询、公众参与等通过法律法规加以确定，建设规范、通畅的公众参与渠道。第二，科学家和科技智库要增强与公众进行沟通的意识和主动性，掌握公众的利益诉求，并将其反映到公共决策咨询之中。第三，要提高公众的科学素养，增强公众对科学技术和公共决策的认识程度，提升公众参与的能力和水平，形成公众参与公共决策的良好氛围。5.3 完善科技智库运行管理机制以提升决策咨询能力科技智库的运行管理水平直接影响科学家及科技智库的决策咨询能力，为推动科学家和科技智库更好地开展决策咨询工作，要重点从科技智库人才管理、产品质量管理和智库传播能力提升等3个方面来完善科技智库的运行和管理机制。第一，人才是科技智库的核心竞争力，要重点从组织运行、人力资源管理和智库环境等3方面加强科技智库人才工作，探索建立符合新型智库特点的现代治理机构与运行机制，完善科技智库人才的招聘选拔、配置、使用、培养、评价、激励和薪酬福利工作，营造有利于激发人才活力的组织文化、制度环境和工作环境，进而提高科技智库人员的决策咨询能力。第二，产品质量是科技智库的生命线，要重视科技智库产品质量的全过程管理，将质量管理融入研究和咨询项目的选题立项、研究实施和结题评审的全过程，以过程管理的质量控制来保障产品产出的质量和水平。其中选题环节是科技智库产品质量控制的源头，研究实施是科技智库产品质量控制的实质环节，结题评审是科技智库产品质量控制的关键环节。第三，成果传播是科技智库可持续发展的重要着力点，科技智库成果传播要以提升政策和社会影响力为目标，综合运用新旧媒体等成果传播方式,提升科技智库成果的影响力和知名度；要加强研究成果向上报送工作，建立向党中央、国务院、全国人大、全国政协的成果报送渠道和沟通联系机制。参考文献：［1］BERNAL J D.历史上的科学［M］.伍况甫, 彭家礼, 译.北京:科学出版社, 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